Повернення Росії до Парламентської асамблеї Ради Європи: дипломатія чи поразка?

Ця стаття Джейн Софт, Павла Антонова ^[2] та Ксенії Вахрушевої ^[3] спочатку вперше була опублікована на BlueLink, регіональному електронному журналі, що висвітлює події Центральної та Східної Європи. Матеріал публікується тут в рамках партнерства по обміну контентом з Global Voices.

Внесення змін до правил санкціонування Радою Європи (РЄ) щодо відновлення права голосу Росії в Парламентській асамблеї (ПАРЄ) ^[4] розділило прихильників демократії та прав людини. Незважаючи на критику щодо анексії Криму 2014 року та справ Кремля з нехтуванням прав людини, впливові групи, такі як Громадський форум ЄС – Росія (EU-Russia Civil Society Forum), підтримали повернення Росії [до ПАРЄ] як «останню надію для громадян Російської Федерації, які шукають справедливості за порушення прав людини». Вони закликали до нових правил, які дозволяють організації призупинити або припинити членство країн, що не дотримуються її принципів.

На своїй літній сесії 24-28 червня 2019 року ПАРЄ прийняла резолюцію ^[5], яка відновила повноваження російської делегації. Пропозиції України щодо встановлення подальших обмежень на російську участь були відхилені. ПАРЄ також прийняла жорсткі рекомендації, які мала б виконати Росія, включаючи звільнення 24 затриманих українських моряків та негайну сплату всіх фінансових внесків до РЄ. ПАРЄ також вимагала повноцінної співпраці Росії в розслідуванні збиття рейсу MH17 Малазійських авіаліній та вбивства Бориса Нємцова, а також закликала невідкладно вжити рішучих заходів для запобігання порушенню прав людини лесбіянок, геїв, бісексуалів, трансгендерів та інтерсексуалів, особливо в Чечні.

Дипломатія чи поразка?

Критики, такі як спецпредставник США з питань України Курт Волкер, вважали це рішення відмовою ^[6] від власних принципів Ради Європи ^[7]. Росія була відсторонена від права голосу в ПАРЄ з квітня 2014 року через анексію Криму. Тоді більшість членів Ради Європи в жорсткій резолюції ^[8] назвали дії російських військових сил у Криму «постійним невиконанням своїх обов'язків та зобов'язань». У відповідь Москва припинила сплачувати членські внески, залишивши діру у бюджеті Ради Європи на 2018 рік аж у 53 мільйони євро (58 мільйонів доларів США).

За словами екс-голови ПАРЄ Анн Брассер, санкції проти російської делегації були вжиті після анексії Криму, оскільки це було «явним порушенням міжнародного права і неприйнятним». Але РЄ ніколи офіційно не виключала Росію зі складу. «[ПАРЄ] призупинила право голосу [Росії], а потім (…) [російська делегація] вирішила самостійно покинути сесію і навіть не збирається подавати повноваження згодом. Це було їхнє власне рішення», – пояснила Брассер для BlueLink Stories у відеоінтерв'ю ^[9] на Генеральній Асамблеї Громадського форуму ЄС – Росія у травні.

Такі кроки ПАРЄ були рішуче засуджені Україною. «Це не дипломатія, це капітуляція», – прокоментував для The Guardian ^[10] посол України в Раді Європи Дмитро Кулеба. Згідно з його твітом ^[11] з цього ж приводу, п’ять інших країн виступили проти цього рішення, тому боротьба за те, щоб Росія була поза Парламентською асамблеєю, не закінчилася.

Поступки в бік Росії викликають занепокоєння всередині ЄС, оскільки вони можуть підштовхнути  уряди інших країн «закручувати гайки» щодо прав людини та демократичних положень для своїх громадян. Міжнародні організації, такі як РЄ та ОБСЄ, «стикаються з викликами трактування того, для чого вони були створені і які зобов'язання взяли на себе країни–члени, та що вони насправді означають для світу сьогодні», – застерегла ^[12] Алєшка Сімкіч, заступник голови Представництва ЄС в Росії.

Нещодавнє придушення незалежних кандидатів на виборах до Московської міської Думи дає чіткий сигнал, що Кремль не має наміру виконувати принципи Ради Європи. Але виключення Росії з Ради Європи – це останнє, чого правозахисники та демократичні активісти в країні. Навпаки, їм потрібен міжнародний орган як останній ресурс міжнародного тиску проти Кремля. У відповідь на нещодавно задокументовані порушення виборчих прав з боку влади ^[13] в Москві та Санкт-Петербурзі 40 організацій та активістів громадянського суспільства звернулися до Ради Європи з проханням обговорити ситуацію та включити інформацію про неї у свою наступну оцінку щодо виконання Росією Європейської хартії місцевого самоврядування.

Можливість захищати права людини

Раніше контактна група правозахисників Ради Європи і Росії (CoE-Russia contact group) та Правління Громадського форуму ЄС – Росія звернулися до всіх членів ПАРЄ з проханням повернути право голосу російській делегації. У спільній позиції ^[15] вони назвали це «логічним завершальним кроком» у процесі пошуку виходу з кризи в стосунках Ради Європи та Росії.

На думку активістів громадянського суспільства, резолюція не повинна розглядатися як загроза майбутньому Ради Європи, а скоріше – як можливість це майбутнє забезпечити. Запропоновані резолюцією зміни до Правил процедури ПАРЄ не усувають, а лише обмежують існуючі механізми санкцій, заявляють вони. Виключаючи можливість обмеження права голосувати у ПАРЄ, права інших членів все ще можуть бути призупинені або відкликані, наприклад право подавати пропозицію щодо резолюції чи рекомендацію, звертатися з питаннями до Комітету міністрів, бути призначеним доповідачем, вимагати обговорення термінових або поточних справ, бути кандидатом на виборні посади в Асамблеї, бути членом спостережної місії на виборах, представляти Асамблею в інших органах Ради Європи або на зовнішніх заходах.

Правозахисники побоювалися, що неприйняття будь-якого рішення з цього питання, швидше за все, призведе до відходу Росії від Ради Європи – з усіма негативними наслідками, які це може спричинити для російської громадськості та Ради Європи в цілому. «Ми впевнені, що відхід Росії від Ради Європи не зупинить порушення прав людини і не зупинить авторитарний відступ в країні, ані запобіжить агресивній поведінці російського уряду на міжнародній арені», – йдеться у їх заяві.

Червневе рішення ПАРЄ було офіційно виправдане як засіб, що дозволить Росії брати участь у виборах наступного Генерального секретаря. Кремль назвав це «найважливішим фактором» для  збереження членства в РЄ.

Тривале членство Росії є вигідним для громадян країни, які активно використовують Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) – один із найефективніших механізмів захисту прав у Раді Європи. У 2018 році росіяни ^[16] подали до ЄСПЛ 11777 заяв, що становить 20 відсотків від загальної кількості. Згідно з доповіддю ^[17] московської правозахисної групи «Громадський вердикт», за 20 років членства судді ЄСПЛ у 2013 році винесли рішення щодо Росії, призначивши виплатити компенсації на суму 1,9 мільярда євро (2,1 мільярда доларів США). Це говорить про те, що залишитися в РЄ – це не так перемога для Кремля, як, скоріше, компроміс.

Замість того, щоб сперечатися про символічну важливість збереження санкцій проти Росії в ПАРЄ та залучення до цього значних зусиль, тим, хто дійсно піклується про те, щоб змусити російські органи дотримуватися міжнародного права, слід скоріше зосередитися на пошуку інших, більш ефективних способів та інструментів для цього, – вважає Ініціативна група російських правозахисників та Правління Громадського форуму ЄС – Росія.

Організації констатували, що постійне членство Росії в Раді Європи «має активно використовуватися всіма зацікавленими сторонами як можливість посилити тиск на Росію для забезпечення виконання своїх зобов'язань». Організації пропонують розробити нові та більш інтенсивні механізми втручання стосовно порушень Росією міжнародного права, які повинні застосовуватися в Раді Європи, зокрема щодо Криму та Донбасу.

Відхід від цінностей прав людини чи відсутність ентузіазму в цьому питанні з боку Росії та деяких інших країн-членів турбує європейських політиків старої школи, таких як Анн Брассер. «Мова йде не про країну, а про захист прав громадян тих 47 країн-членів, де кожен громадянин повинен мати гарантію основних свобод: свободи вираження поглядів, свободи ЗМІ, свободи мирних зібрань і об'єднання. А Рада Європи – це справді організація, яка гарантує ці основні свободи», – коментує Брассер ^[9].

У відповідь на занепокоєння щодо ослаблення правил санкціонування Радою Європи, захисники прав людини вимагають критичного перегляду та вдосконалення інструментів РЄ для вирішення серйозних та системних порушень правил організації з боку держав-членів. Відповідно до пропозиції Комітету міністрів розробити новий порядок скоординованого реагування на подібні ситуації, він був би набагато кращим і сильнішим, ніж існуючі символічні санкції в рамках ПАРЄ, – зазначили вони. Такий порядок повинен передбачати можливість призупинення або припинення членства держави – порушника.

Підписанти вважаються, що розвиток таких напрямів дій свідчить про те, що ПАРЄ не просто вдалася до короткострокового тактичного вирішення кризи, але працює над довгостроковою стратегією реагування на порушення, допущені Росією та, можливо, будь-якими іншими країнами–членами.