Засідання Правління Національного фонду за часів колишнього президента Нурсултана Назарбаєва у 2014 році. Фото з Akorda.kz – офіційного сайту Офісу президента.

Ця стаття була написана Дмитром Мазоренком для Vlast.kz. Відредагована версія публікується на сайті Global Voices за угодою про медіа-партнерство.

Національний фонд Казахстану був створений у 2000 році як підстраховка, яку можна було б використовувати під час кризи. Однак навіть в економічно “хороші часи” уряд продовжує підтримувати свій бюджет за рахунок вилучень з нього. Це суперечить обіцянці Президента Касим-Жомарта Токаєва посилити фінансову дисципліну уряду шляхом обмеження таких вилучень. Його кінцева мета – подвоїти активи фонду до 2030 року, довівши їх до 100 мільярдів доларів США.

Одночасно з цим уряду також було доручено запустити програму перерозподілу багатства через новостворений Національний фонд допомоги дітям і модернізувати стратегічну інфраструктуру за рахунок коштів фонду. У поєднанні з цими планами поблажливість президента до вилучення коштів для збалансування бюджету показує, наскільки недосяжною є мета подвоєння активів фонду за цих обставин.

Фото Касимхана Каппарова. Використано з дозволу.

“Власть” поспілкувалася з деканом факультету економіки та фінансів університету “АлмаУ” Касимханом Каппаровим про те, як змінився Національний фонд за останні роки. Каппаров, який також заснував експертну платформу з питань економіки Казахстану “Ekonomist”, відповів на запитання про контроль над фондом, його непрозорість та суперечності в планах його використання.

Дмитро Мазоренко (ДМ): Як створювався Національний фонд? Із якою метою він був створений?

Касимхан Каппаров (КК): Фонд був створений у 2000 році після того, як стало відомо про існування таємних державних рахунків у швейцарському банку. У 2002 році тодішній прем'єр-міністр Імангалі Тасмагамбетов заявив, що уряд відкрив ці рахунки для підстраховки. Парламент прийняв цю версію і схвалив створення фонду, завдяки якому держава змогла відкладати прибутки від зростання цін на нафту.

У 1997 році політик Галимжан Жакіянов висунув ідею створення Національного фонду, щоб уникнути перегріву нафтової економіки Казахстану. Передбачалося, що він стане повноцінним фондом для майбутніх поколінь і слугуватиме макроекономічним стабілізатором. Він мав би утримувати іноземну валютну ліквідність подалі від ринку країни, таким чином запобігаючи різкому зміцненню обмінного курсу тенге і, як наслідок, так званій “голландській хворобі”, через яку нафтовий сектор міг би вбити всю обробну промисловість.

Натомість уряд фактично створив власний резерв. Скільки я вивчаю фонд, протягом останнього десятиліття питання, що стосуються фонду, не обговорювалися прозоро і, що найголовніше, ці обговорення не впливали на прийняття рішень.

ДМ: Як використовується Національний фонд?

КК: Протягом останніх 24 років активи фонду щорічно перераховуються до бюджету. Це так звані “гарантовані трансферти”, які наразі становлять близько 8 мільярдів доларів США. Це, по суті, дозволяє уряду жити не за коштами. Трансферти становлять приблизно 25 відсотків бюджетних видатків. Цей фонд дозволяє підтримувати поточну економічну конфігурацію з високим рівнем державної участі.

Якщо уряд припинить ці трансферти, йому доведеться проводити структурні реформи та оптимізувати роботу в державних установах і національних компаніях. Це може призвести до соціальної напруги. Таким чином, фонд є корисним і для політичної стабілізації.

Крім гарантованих трансфертів, існують також цільові. Стратегію визначає президент, і більшість таких трансфертів у минулому використовувалися для вирішення кризових ситуацій. Коли банківська система руйнувалася у 2008 році, цільовий трансферт у розмірі 10 мільярдів доларів США допоміг витримати шторм.

Однак цільові трансферти є ще менш прозорими. Ці гроші виділяються безпосередньо на конкретні завдання без нагляду з боку парламенту. Протягом останніх п'яти років Токаєв часто повторював, що Казахстан повинен відійти від практики цільових трансфертів. Це призвело до менш широкого використання цього інструменту. Але тепер, коли уряд продемонстрував потребу в додаткових грошових вливаннях, з'явилися нові способи виведення активів Національного фонду.

ДМ: Таким чином, фонд не є незалежною інституцією, і ним керує президент разом з урядом. Чи немає над ним громадського контролю?

КК: Це навіть не юридична особа. Ніхто не працює безпосередньо у фонді. Це рахунок Міністерства фінансів, яке щомісяця публікує баланс активів у тенговому еквіваленті, що надходять до фонду та виходять з нього.

Центральний банк є розпорядником цього рахунку, відповідальним за інвестиційну стратегію фонду. Його щомісячний звіт подається в доларах США, що свідчить про те, що гроші залишаються поза економікою. Центральний банк управляє фондом через спеціальний департамент, який також управляє золотовалютними резервами. Активи фонду інвестуються через великі міжнародні фінансові організації.

Люди не мають жодного контролю над управлінням фондом. Його правління майже повністю складається з чиновників й очолюється президентом, за яким завжди залишається останнє слово. Реальним менеджером фонду був і залишається президент.

Депутати парламенту не можуть регулювати діяльність фонду або перевіряти її, за винятком перерахувань до бюджету. Але навіть та частина активів фонду, яка передається національним компаніям, не може бути підконтрольна парламенту. Деякі депутати намагалися це зробити, але закон унеможливлює будь-які подальші перевірки бюджетів національних компаній.

ДМ: Чому прозорість так важлива? Чому Національний фонд такий непрозорий?

КК: З точки зору прозорості, Національний фонд Казахстану, ймовірно, є одним з найбільш непрозорих суверенних фондів у світі. Будь-яка інформація про його інвестиційну стратегію та структуру активів, що публікується на урядових веб-сайтах, є недостатньо детальною. Прибутковість інвестицій фонду також можна вважати непрозорою.

Прозорість є ключовим фактором для інвесторів, оскільки саме так вони розуміють, наскільки стабільним є фонд. Відсутність прозорості, ймовірно, комусь вигідна. Фонд – це напівсекретний заповідник. Коли громадськість вимагає прозорості, вона наштовхується на стіну мовчання.

Наш нинішній і попередній президенти лише туманно говорили про стратегію розподілу активів фонду. Депутати відмовляються від будь-яких подальших запитів щодо цього питання. Оскільки фонд, по суті, є інструментом, створеним указом президента, він може бути в будь-який момент також розформований указом президента.

ДМ: Чи випливає з цього, що без Національного фонду нинішній політичний режим був би нежиттєздатним?

КК: Так, вся ця масивна архітектура президентської влади була б неможливою без фонду. Казахстан не був би суперпрезидентською країною. У нас було б більше прозорості щодо дефіциту бюджету, його структура була б видимою, а всі витрати були б підзвітні парламенту. Це створило б простір для публічної дискусії.

Якщо президент може закрити дефіцит бюджету лише підписом на указі, то немає сенсу в дискусії. Центральний банк виступає лише виконавцем рішень президента. Зараз стоїть завдання, щоб активи фонду досягли рівня 100 мільярдів доларів США. Центральний банк не збирається відмовлятися від цього.